Le discussioni “costituzionali” sulla forma politica dell’Unione Europea, che hanno preceduto i lavori della Convenzione Giscard e che sono evidentemente destinate a proseguire, sono in se stesse di grande ricchezza e pongono problemi teorici fondamentali. È significativo che, per la prima volta da molto tempo, tale dibattito abbia restituito (soprattutto in Germania e in Italia) uno spazio di pensiero e di discussione comune ai giuristi, ai politologi, ai filosofi, per i quali il senso stesso della nozione di “costituzione” è una vera e propria sfida.
Risulta evidente che quello che è oggi il problema più grande e di maggiore urgenza per gli europei non è soltanto sapere quale Costituzione redigere per l’Unione Europea (che comunque solleva problemi cruciali come quello di individuare quali “diritti fondamentali” essa debba garantire e promuovere, in qual modo debba istituire la distribuzione dell’autorità politica cui afferisce il vecchio concetto della “divisione dei poteri”), ma prima di tutto quello di stabilire che cosa sia una Costituzione, in quale senso una comunità politica, che sia mediata o immediata – cioè che si costruisca a partire da entità storiche preesistenti o che le dissolva per rivolgersi direttamente agli individui, ai cittadini – abbia bisogno di una dimensione giuridica per definire il suo principio di unità, per conferire un valore di impegno o, se si vuole, di fondazione, alla sua creazione e alla sua durata.
Tale questione di principio vuol dire insomma che l’Europa non può dotarsi di una Costituzione – più o meno centralizzata, più o meno liberale o al contrario sociale, che tenda all’omogeneizzazione delle nazioni di origine o, al contrario, che protegga le loro diversità, i loro particolarismi, e così via – senza riaprire il problema dell’atto costituente e senza essere portatrice di innovazione nella storia dell’idea stessa di Costituzione. Punto questo che implica a sua volta molti aspetti diversi.

Ripensare il rapporto tra diritto e politica

In realtà, in Europa, esistono tradizioni costituzionali eterogenee che sono di fatto tradizioni politiche, definite dal punto di vista nazionale, che pongono un problema di “traduzione” nel senso forte del termine, cioè un problema senza una soluzione prevedibile, o di cui la soluzione forma essa stessa un obiettivo “costituente”.
Il problema non può essere ridotto né all’alternativa fra le tradizioni di costituzione scritta e di costituzione non scritta, né all’alternativa fra le tradizioni di regolamentazione e di limitazione del potere da un lato e le tradizioni di rappresentazione della volontà generale dall’altro. È una questione che mette in gioco il rapporto “dialettico” fra la politica e la sua forma giuridica, un rapporto al quale ogni quadro nazionale dell’istituzione giuridica ha conferito una forma particolare: neutralizzandolo nella misura del possibile all’interno delle frontiere e intensificandolo periodicamente all’esterno; il che finisce per concentrare la politica sulla scelta tra la guerra e la pace, o quanto meno a far pesare sulla politica una minaccia permanente di militarizzazione e di dissoluzione con la messa in campo di “sistemi alternativi” rappresentati dalla violenza armata tra le nazioni.
Sapere se si può “costituire l’Europa” e in qual senso ciò sia possibile rappresenta necessariamente (o contiene in potenza, non senza resistenze) una modalità diversa di pensare e di praticare il rapporto tra il diritto e la politica, una rimessa in movimento delle loro demarcazioni di domini e di competenze (che ha poche possibilità, comunque la pensino alcuni, di tradursi sia attraverso una riduzione della politica al diritto, sia attraverso una riduzione del diritto alla politica: diciamo Habermas da una parte e Negri dall’altra). Un momento che potrebbe tradursi tanto in una moltiplicazione di “fonti” di diritto e di legittimità giuridica, quanto in una riflessione sulla necessità del conflitto e del carattere produttivo dell’instabilità delle norme nell’ambito del diritto stesso.
Sembrerebbe che una situazione di questo genere abbia tutte le caratteristiche di un “momento costituente”, in cui la Costituzione non è né un mero prodotto dell’attività dei giuristi, né una forma ideale preesistente e sottratta alla storia, ma un problema politico e, di conseguenza, di fatto, un’invenzione.

Oltre il mito dello Stato-nazione

Tale formulazione – o quella analoga di “processo costituente” – è tuttavia rifiutata da alcuni tra i più lucidi partecipanti al dibattito filosofico, perché essi temono l’attrazione reciproca tra le due idee di “momento costituente”: quella dell’invenzione collettiva, essenzialmente politica, di una forma nuova di Costituzione; e quella del “potere costituente” che si oppone tradizionalmente, da Sieyès a Schmitt, al potere costituito delle istituzioni e degli organi statali, e che è sempre presente oggi, sia nei difensori dell’idea di “volontà generale” in quanto fonte della legittimità governativa e legislativa, sia nei teorici della “moltitudine” in quanto forza sociale produttrice delle istituzioni.
Ciò che essi temono, insomma, è che, con la scusa di operare il passaggio da una legittimità nazionale a una legittimità postnazionale o sopranazionale, la mitologia del “popolo sovrano”, con le sue implicazioni essenzialiste – ossia i postulati sul popolo uno e indivisibile, o omogeneo, etnicamente, culturalmente o, meglio ancora politicamente, al di sopra delle leggi da lui stesso create con atto autonomo della sua volontà – non sia riconducibile e trasferibile al livello europeo, ove ha possibilità ancora minori di risultare applicabile.
Prendo questa obiezione sul serio, ma mi sembra che essa poggi su una questione di principio che finisce per tenere fuori il problema della Costituzione democratica da una dimensione politica, senza la quale essa si riduce a un fatto di tecnologia giuridica. La questione di principio esiste, invece, nel pensare il popolo – e il riferimento a esso è implicito nell’idea stessa di democrazia – non secondo la variabilità storica delle sue figure, ma secondo l’immagine mitica costruita dallo Stato-nazione (intendo lo Stato-nazione borghese e imperialista) per proiettarla al di qua del popolo stesso e dunque per legittimarsi.
In questo modo è lo Stato che configura il “popolo”, sia conferendogli le insegne di un’onnipotenza immaginaria, sia sottomettendolo in anticipo a ogni sorta di restrizione nell’esercizio effettivo della sua “potenza”, in modo da potersi avvalere di una fonte di legittimità assoluta, l’unica incontestabile ai nostri tempi (l’autodeterminazione della collettività), e allo stesso tempo proteggersi contro l’intrusione del “popolo reale” o delle “masse”, che rappresentano la forza di contestazione dell’ordine stabilito, nel campo della politica legale.
Nella congiuntura attuale, è a un’operazione di questo genere che vorrebbe procedere chi – “schmittiano” o meno – vede essenzialmente nella Costituzione europea un mezzo per ristabilire il legame tra la politica e la potenza (nel senso di Macht), e di rimettere in movimento la dialettica “amico-nemico”, soprattutto nel quadro di un confronto con la superpotenza americana, o più genericamente nella prospettiva di uno spazio mondiale la cui “politica” sarebbe strutturata dalla concorrenza, se non dallo scontro, tra diversi blocchi regionali sopranazionali.
Tuttavia, la necessità di premunirsi contro questo sovranismo postnazionale non può giustificare che venga occultato il problema della politica dei cittadini, che non è un problema di legittimità ma un problema di partecipazione: quello che il giovane Marx chiamava il “potere legislativo”, non solo nel senso di una divisione tecnica dei poteri, ma nel senso di una separazione fra Stato e amministrazione, o di una critica della loro autonomizzazione che li colloca sempre al di sopra della comunità – nel senso di un controllo dei governanti da parte dei governati, di una sorta di “educazione permanente” dell’istituzione politica, di una valorizzazione dei diritti politici della società civile (o, più radicalmente, di una rimessa in questione della separazione tra società civile e Stato).
In tal senso, effetttivamente, credo nella necessità di riaprire la questione del potere costituente – senza risposte preconfezionate e, soprattutto, senza presupposti essenzialisti – nella misura stessa in cui il progetto di Costituzione dell’Europa, sia in senso giuridico che in senso politico, deve portare innovazione rispetto alle tradizioni costituzionali di cui è erede.

La tradizione liberale e le sue implicazioni sociali

Tra le questioni sollevate dall’idea stessa di Costituzione europea, ce n’è una decisamente nevralgica che è tra l’altro responsabile del modo in cui si è inceppato il meccanismo della sua definizione giuridica, inceppamento non tanto dovuto a una qualche maledizione inerente al diritto, quanto a un’illusione, o a una manovra, che consiste nel richiedere a tale meccanismo di nascondere il proprio orientamento politico. Ed è la questione chiave relativa ai rapporti tra l’istituzione dei diritti sociali, o dei diritti collettivi, e il postulato economico “liberista” dell’Europa.
La discussione per chiarire in quale misura il processo di costruzione europea sia inseparabile da un postulato economico liberista – ulteriormente accentuato dal processo di allargamento dell’Unione Europea ai nuovi paesi membri, che sembra sotto questo aspetto segnare veramente l’irreversibilità di un’entrata dell’Europa nelle logiche della mondializzazione capitalistica – non è una novità. Ma essa comporta nell’opinione pubblica, e a maggior ragione nei discorsi dei governi, delle aree sorprendenti di non-detto, se non di interdetto, che impediscono di coglierne il significato fondamentale.
Da un lato, tale questione viene rinviata a un dibattito formale che ha lo scopo di comprendere in quale misura i “diritti sociali” possano essere considerati “diritti fondamentali”: i “diritti sociali” infatti non hanno soltanto un carattere negativo di protezione delle libertà e delle proprietà individuali, ma presuppongono una distribuzione e una redistribuzione di “beni comuni” e di “servizi pubblici” nella collettività, nonché una gestione dei conflitti di interesse e delle negoziazioni tra i gruppi sociali e lo Stato.
L’ideologia liberista o, per meglio dire, neoliberista, perché le tradizioni del liberalismo classico sono molto più sfumate su questo punto, dice di no, e vede in qualsiasi altra risposta i germi di una deriva totalitaria, che comincerebbe a manifestarsi già nelle minime misure di protezione sociale o di garanzia di accesso paritario da parte dello Stato ai servizi pubblici, sia in materia di istruzione che in materia di sanità.
A ciò è possibile controbattere proprio sul terreno nella cittadinanza politica. Perché, se da una parte è indubbio che le ineguaglianze sociali costituiscono il più potente fattore di esclusione dalla pratica politica, e dunque dal “diritto eguale” o dal pari diritto di accesso alla rappresentanza e alla decisione, dall’altra è anche vero, all’inverso, che i movimenti di rivendicazione e le resistenze collettive che hanno per oggetto la difesa e la conquista dei diritti sociali costituiscono una delle forme più efficaci di accesso dei cittadini all’espressione e alle responsabilità politiche. La questione è perciò più attuale che mai ed è, in concreto, quella di stabilire se e come i cittadini riusciranno ad adattarsi a condizioni storiche nuove e a uno spazio nuovo formulando rivendicazioni di nuovi diritti fondamentali inerenti alla cittadinanza, e caratteristici del “momento costituente” attuale.

Gli effetti della mondializzazione capitalistica

La questione è inoltre circondata da una mitologia, che accomuna sia la destra che la sinistra, secondo la quale il progetto europeo, nato durante la Guerra Fredda come contributo alla difesa dell’Occidente, e più tardi rifondato in quanto strumento di adattamento delle società europee all’accelerazione imposta dalla mondializzazione capitalistica, sarebbe intrinsecamente legato a una prospettiva economica e sociale liberista, in cui la potenza pubblica non ha altra funzione se non quella di garantire il quadro formale della concorrenza e della “sopravvivenza del più adatto”. Ciò significa misconoscere il fatto che la costruzione europea, almeno tra gli anni Cinquanta e gli Ottanta, ha avuto come motore un insieme impressionante di politiche pubbliche a favore dello sviluppo e della modernizzazione economica, dell’innovazione e della cooperazione scientifica, e che, all’interno della costruzione europea, c’è sempre stato conflitto tra due logiche economiche. In compenso, è anche vero che buona parte di queste politiche (il cui simbolo è rappresentato dalla politica agricola comune) sono da lunga data chiuse in una logica corporativa e burocratica “brussellese”.
E c’è anche il fatto che, nel contesto del neoliberismo trionfante, il patto di stabilità politico ed economico intorno al quale sono stati negoziati gli allargamenti successivi si è basato sull’imposizione progressiva dei dogmi dell’ortodossia della società di mercato, in particolare dei dogmi monetaristici di “rigore di bilancio”, di modo che la politica comune ha cominciato a diventare una politica di congelamento, se non di distruzione, di ciò che essa stessa aveva costruito. A un certo livello, questa questione non ha più niente a che fare con le scelte congiunturali che possono essere anche reversibili: essa diviene di fatto un aspetto “costitutivo” del progetto politico stesso.
Infine, la discussione sui rapporti tra la costruzione europea e il liberalismo è in parte falsata dalla convinzione, anch’essa largamente diffusa a destra e a sinistra, secondo la quale una politica sociale redistributiva e la politica economica “volontaristica” o “pianificatrice” che la sostiene non possono significare altro che una crescita dello Stato e un rafforzamento del suo controllo sulla vita sociale, e dunque una dipendenza accresciuta degli individui rispetto a una forza burocratica sempre più lontana dai suoi bisogni, opinioni e percezioni.
Se lo Stato-provvidenza scaturito dalle lotte di classe e dai movimenti per la “cittadinanza sociale” del XX secolo ha rappresentato de facto uno strumento senza precedenti nella storia della centralizzazione, della “disciplina” e della normalizzazione delle differenze sociali, che cosa succederebbe, a maggior ragione, in uno Stato sociale che non è più nazionale ma sovranazionale? A ciò è possibile rispondere che lo Stato sociale non si sviluppa senza un conflitto sociale permanente che, lungi da essergli estrinseco, costituisce al contrario la condizione della sua esistenza; e che – in virtù di quel che altrove ho proposto di definire come il “teorema di Machiavelli” – questa istituzione della “democrazia conflittuale” rappresenta un contributo (principalmente) europeo all’idea stessa di Costituzione.
Prima di creare un Moloch di Stato, un rinnovamento della politica sociale in Europa creerebbe dunque conflitto, cioè a dire un dibattito con poste in gioco reali: in sostanza, un dibattito politico vero e proprio.
Ma in verità il “non detto” della Costituzione europea si situa a un livello diverso rispetto a queste questioni di dottrina, di principio o di storia. Riguarda la condizione ultima della cittadinanza sociale, che è la linea di demarcazione tra la sfera politica e la sfera economica, oggi costituzionalmente messa da parte (e al riparo) dal politico in quanto “non-politico”, ma per questa stessa ragione posta come sovrana o come “padrona” del politico.
Anche in questo caso bisogna guardarsi dalle semplificazioni, perché in questa linea di demarcazione ci sono elementi di fluttuazione e di sfasamento giuridico che non possono essere casuali. Così, le regole finanziarie che limitano i deficit al 3% dei PIL (di cui di recente la Francia e la Germania si sono maldestramente liberate, con il duplice inconveniente di doversi impegnare subito a sistemare i conti pena le sanzioni e di inculcare nel resto d’Europa l’idea di un disprezzo della comunità da parte di quelli che sostengono di esserne l’avanguardia) non sono in quanto tali di tipo costituzionale, visto che derivano piuttosto dal patto di stabilità annesso al Trattato di Amsterdam dai vertici europei, e che altri vertici potrebbero modificare.
In compenso, il nocciolo duro è rappresentato dagli statuti della Banca Centrale Europea che includono l’autonomia rispetto alle decisioni dei governi, il mantenimento del valore dell’euro e il divieto di emissioni monetarie inflazionistiche. Qui risiede, molto più che nel fantasma della sovranità popolare, la sopravvivenza reale del principio di sovranità, tanto che esso si situa ormai a debita distanza dallo Stato che determina dall’interno la forma della Costituzione e le imprime un carattere assolutamente non democratico.
Va notato che il patto di stabilità ha preceduto e condizionato l’apertura del processo costituente designato ufficialmente come tale, e che non si è mai parlato di rimetterlo in questione, perché non riguardava la sfera politica.

Verso un’Europa a due velocità?

La materia in discussione dunque non è la divisione formale dei poteri, ma l’istituzione dell’ineguaglianza. Si parla sempre più spesso, in Francia e altrove, dopo il fallimento del Vertice di Bruxelles, della necessità di ipotizzare un’Europa e “geometria variabile”, a due velocità. Ma l’Europa a due velocità non ha tanto un carattere nazionale quanto piuttosto un carattere sociale e, per questa stessa ragione, dimostra una vocazione profondamente autodistruttiva: l’Europa ricca, in particolare quella delle società finanziarie (o delle società industriali che si trasformano in società finanziarie, come Alcatel) si transnazionalizza e si sposta su scala globale, si situa tendenzialmente al di là dell’Europa; mentre l’Europa povera, quella dei disoccupati e dei lavoratori precari o minacciati di precarietà, in via di riproletarizzazione, quella degli studenti inseriti nelle filiere senza mezzi e senza riconoscimento internazionale, quella degli insegnanti incaricati dallo Stato di gestire il malessere delle periferie, resta fissata al di qua dell’Europa, in uno spazio “nazionale” o addirittura locale, che non è però quello delle identità tradizionali, ma quello dell’immobilità coatta, delle solidarietà private che suppliscono bene o male alle protezioni sociali in declino, e del sentimento di impotenza sociale che segna la sua caduta al di fuori dello spazio della cittadinanza.
Questa situazione contraddice gli obiettivi proclamati dalla Carta dei diritti fondamentali, benché la sua redazione si sia mantenuta volutamente generica; essa infatti deriva logicamente dalla coesistenza in una stessa costruzione di un modello “federativo” che rimette in questione l’idea di sovranità popolare e al tempo stesso di una separazione tra la politica e l’economia che conferisce un’autorità sovrana al potere finanziario e monetario. Essa costituisce dunque una leva potente di ribaltamento del federalismo stesso contro le sue possibilità di sviluppo civile.
Di fatto, è fuori luogo pensare a istituzionalizzare in Europa politiche sociali o locali che tendano a rispettare diritti nuovi, quando la disoccupazione di massa resta una realtà intangibile, protetta dalla Costituzione – nel senso che è vietato praticare politiche economiche di rilancio “keynesiano”, che presuppongono investimenti pubblici e dunque deficit, prestiti sul mercato dei capitali internazionali e anticipi dinamici sui risultati della crescita per assicurare ex post l’equilibrio dei conti pubblici. Senza politiche del genere, tuttavia, non è pensabile né la lotta collettiva contro le ineguaglianze; né la reintegrazione nella cittadinanza delle popolazioni “escluse” e precipitate nella spirale dell’“individualismo negativo”, della violenza generazionale o comunitaria, e infine della sofferenza sociale; né la rimessa in discussione del sistema di apartheid latente che va di pari passo con la trasformazione delle frontiere esterne dell’Unione Europea in fronti di guerra (difensiva, ma omicida) contro la miseria del mondo esterno, né battute d’arresto al processo di pauperizzazione culturale che scaturisce dallo smantellamento progressivo delle sovvenzioni statali alla cultura nazionale…
Probabilmente, a nessuno verrà in mente di sottovalutare la serietà dei conflitti che aleggiano sotto i dogmi dell’ortodossia monetaria e della sua istituzionalizzazione: che si tratti del confronto diretto con la politica americana (la quale ha istituito un deficit virtuale senza precedenti nella storia moderna che fa vivere gli Stati Uniti a spese del mondo intero), o del braccio di ferro con le società capitalistiche in cerca di speculazioni immediatamente remunerative e affrancate da qualsiasi sorveglianza contabile, o del rilancio dei movimenti sociali che nasce da un rilassamento della pressione esercitata sul mondo del lavoro dalla deindustrializzazione e dall’istituzione della società a due velocità.
Ma comunque questi conflitti sono destinati a prodursi in condizioni decisamente più distruttive per il progetto europeo di Costituzione democratica.

Traduzione di Biancamaria Bruno

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