Il continente americano nel suo insieme attraversa un momento critico. Come è noto, viviamo in generale un periodo di grande incertezza provocato dagli attacchi terroristici dell’11 settembre. Ma si può ben dire che è stato un periodo di grande regressione soprattutto per il continente sudamericano. L’evento più recente e più clamoroso è stato il collasso economico dell’Argentina, un paese che aveva vissuto una fase di promettente slancio agli inizi degli anni Novanta, impegnandosi in un serio programma di riforme economiche, e che ora è caduto in una crisi senza precedenti. Ma ci sono stati regressi democratici anche in altri paesi del continente: Venezuela, Perù, Ecuador e Colombia.

Il fallimento del neoliberismo

Ma il tema che vorrei sviluppare qui è una interpretazione di ordine generale su ciò che accade nella vita politica dei paesi in via di sviluppo, molti dei quali hanno intrapreso negli ultimi dieci anni importanti riforme economiche in coincidenza con la transizione dalla dittatura alla democrazia, riforme che in via generale si sono concluse con un fallimento.
Il decennio degli anni Novanta, come è noto, ha avuto un’importanza cruciale per il collasso mondiale dell’Unione Sovietica, che ha diffuso la convinzione della necessità di ridimensionare il ruolo dello Stato nell’economia. Il governo degli Stati Uniti e quelli di altri paesi hanno intrapreso riforme ambiziose, note all’epoca come il “Consenso di Washington”, orientate alla liberalizzazione del commercio, alla privatizzazione delle imprese pubbliche, alla deregolamentazione delle attività produttive e in generale a ridurre il peso dell’intervento statale nell’economia.
In America Latina, con la sola eccezione del Messico, questo indirizzo di politica economica, definito neoliberismo, non ha funzionato. Eppure si trattava di politiche urgenti e necessarie, affinché i paesi sottosviluppati potessero ottenere una crescita economica a lungo termine. Infatti il vecchio modello protezionista e nazionalista che prevaleva in America Latina era un vicolo cieco, che nel corso degli anni Ottanta aveva portato a un crescente indebitamento, al ristagno economico e all’aumento della miseria.
A mio avviso, la ragione del fallimento in questi paesi del cosiddetto Consenso di Washington, e in genere delle riforme di carattere neoliberistico, sta nel fatto che queste riforme furono intraprese in paesi dove le istituzioni politiche erano inefficienti e comunque inadatte allo scopo. Le riforme furono avviate in molti casi senza far attenzione alle condizioni politiche necessarie alla loro realizzazione. Aver intrapreso queste riforme senza avere le basi istituzionali né il contesto politico appropriato, comportò che, in molti casi, i risultati fossero inferiori alle previsioni.
Si possono fare molti esempi al riguardo. In Russia si è assistito al tentativo di realizzare numerose e ambiziose privatizzazioni senza che lo Stato avesse la capacità di privatizzare con onestà e trasparenza. Viceversa, il processo di privatizzazione è stato delegittimato dalla vendita dei beni pubblici a uomini politici influenti, che disponevano di una conoscenza privilegiata delle intenzioni dei governi.
Agli inizi degli anni Novanta, in seguito a forti pressioni e dietro il consiglio di Washington, la Corea e la Tailandia hanno intrapreso una liberalizzazione del mercato dei capitali senza avere adeguate strutture di regolamentazione e di vigilanza bancaria. La fiducia nel miracolo economico asiatico ha provocato abbondanti flussi di denaro, che hanno dato luogo a investimenti avventati. A causa della fragile struttura di regolamentazione degli investimenti, si sono registrati un eccesso di costruzioni immobiliari nel centro di Bangkok, il crollo della moneta nella Tailandia e nella Corea del Sud nel 1997, e un grave tracollo economico: tutte conseguenze di riforme intraprese senza una base istituzionale adeguata.
Infine, c’è il caso del Messico, dove riforme importanti sono state gestite sotto il governo del PRI, con un presidente che tollerava elevati livelli di corruzione all’interno della propria famiglia e all’interno di una struttura sociale e politica segnata da gravi problemi di legittimità, ciò che ha portato a delegittimare l’intero processo di riforma economica, almeno fino all’elezione del presidente Fox che ha inaugurato un’autentica democrazia pluripartitica seguita dall’approvazione di un trattato di libero commercio con gli Stati Uniti.

Le due dimensioni della statualità

La lezione che scaturisce da tutto ciò è la seguente: le riforme economiche, la crescita economica, lo sviluppo economico non possono realizzarsi senza una riforma istituzionale e senza un’attenzione adeguata agli aspetti politici del problema. Ci sono due dimensioni principali della statualità, se vogliamo usare questa espressione per riferirci all’azione dello Stato. La prima dimensione consiste nell’azione che lo Stato è chiamato a svolgere per fornire servizi pubblici essenziali come la sicurezza pubblica, la difesa nazionale, l’educazione, la tutela dei diritti di proprietà, la tutela dei diritti individuali e in generale la difesa dello Stato di diritto. Di qui si può passare ad altri tipi di azione statale, come l’offerta di una rete di sicurezza sociale per i poveri o la regolazione di certi tipi di industrie, fino ad arrivare a politiche statali più ambiziose e discutibili, come la definizione di priorità industriali, la preferenza accordata nel credito a certi settori e la gestione di imprese parastatali. Quest’ultima è appunto la dimensione che è stata messa in discussione negli anni Novanta.
Esiste, tuttavia, un’altra dimensione della statualità che possiamo chiamare la forza dello Stato e che riguarda, molto semplicemente, la capacità di uno Stato di creare leggi e di applicarle con onestà ed efficacia, senza corruzione, con un alto livello di trasparenza, per realizzare le mete e i compiti che lo stesso Stato si propone.
Le due dimensioni della statualità, l’ambito dell’azione e l’ambito della forza degli Stati, funzionano, in larga misura, indipendentemente l’una dall’altra. Credo che uno dei più grandi errori in cui molti incorrono, a cominciare dai politici di Washington, sia quello di confondere spesso queste due dimensioni. Limitando in generale l’ambito dell’azione dello Stato, si finisce col ridurre anche la capacità dello Stato di svolgere in modo adeguato il suo compito essenziale, vale a dire la fornitura dei beni pubblici fondamentali.
Per molti aspetti, il problema del Messico e di altri paesi dell’America Latina è consistito nel fatto che l’estensione dell’ambito dell’azione statale veniva posta a carico di istituzioni deboli, incapaci di governare con efficacia e trasparenza. In un certo senso questo è il peggiore dei mondi possibili. L’ideale sarebbe ridurre al minimo l’ambito dell’azione statale, con uno Stato che si limiti alla realizzazione dei suoi compiti essenziali e sia però in grado di stabilire e applicare l’insieme delle regole indispensabili per la crescita nella sfera economica e per l’equità e la libertà nella sfera politica. Il compito da affrontare, dunque, non è solo quello di ridurre l’ambito dell’azione degli Stati, ma anche quello di costruire Stati efficienti.

La democrazia è necessaria ma non sufficiente

C’è una terza dimensione della statualità che riguarda i modi della legittimazione degli Stati. Qualcuno ha proposto quella che Samuel Huntington ha chiamato una transizione autoritaria, laddove uno Stato autoritario ben governato adotta una politica economica liberista che produce una crescita economica e che in seguito lo avvia verso una transizione alla democrazia.
Qualunque sia il valore teorico di questo processo, non è realistico progettarlo per nessun paese e, naturalmente, per nessun paese latinoamericano. La democrazia è la cornice imprescindibile della legittimità. La transizione autoritaria ha funzionato bene in numerosi paesi asiatici, ma ha avuto una storia disastrosa in America Latina. Il Cile è l’unico paese che potrebbe dimostrare qualche successo nella combinazione di governo autoritario, efficienza e forte crescita economica. Molti altri governi autoritari dell’America Latina hanno portato solo a un disastro economico completo, e una simile ricetta non è neanche da prendere in considerazione.
Ciò che occorre discutere e capire è che di per sé sola la democrazia, sebbene sia importante e fondamentale e rappresenti anzi un fine in se stesso, un’aspirazione morale della società, un bene che certifica la legittimità del sistema politico, non coincide però con il buon governo e non equivale a un’amministrazione efficiente. La democrazia può coesistere con il malgoverno, e di fatto questa è la situazione che si è verificata in molti paesi del continente americano. Occorre dunque prestare particolare attenzione al disegno delle istituzioni democratiche, per assicurarci non solo che mantengano la legittimità del sistema politico, ma che siano anche compatibili con il buon governo e con la forza dello Stato necessaria per promuovere la crescita economica.

Il ruolo dei partiti politici

È qui che il ruolo dei partiti politici mi sembra particolarmente importante. Direi che, tra i diversi elementi di un sistema politico democratico, uno dei più fondamentali è rappresentato dai partiti politici. Sono un politologo e insegno queste cose nel mio corso di introduzione alle scienze politiche; insegno, per esempio, perché non è una buona idea quella di un sistema politico basato su una molteplicità di gruppi d’interesse e perché sono necessari i partiti politici.
I partiti politici aggregano interessi come i gruppi d’interesse non possono fare. Stabiliscono priorità e rapporti di scambio tra i diversi interessi e gruppi sociali che rappresentano. I partiti mettono ordine nell’informazione e nelle scelte che si prospettano agli elettori. In presenza di un buon sistema di partiti, le scelte di voto sono chiare per chi è di sinistra o di destra, per i cristiano-democratici o per i socialdemocratici. Queste sono cose che possono garantire soltanto i partiti, non i gruppi d’interesse. Sono patrimoni di conoscenze e competenze che aiutano la governabilità, offrendo alternative alle burocrazie nazionali come fonti di decisione politica, di iniziativa e di innovazione. Infine, naturalmente, i partiti mettono in contatto gli elettori con la politica a livello locale. Queste sono cose che solo i partiti possono fare ed è per questo che qualunque sistema democratico ha bisogno di una forte struttura partitica per funzionare in modo adeguato.
I partiti politici, viceversa, si sono indeboliti sia negli Stati Uniti che nel resto del continente americano. Abbiamo assistito al decentramento della politica, e il predominio dei mezzi di comunicazione mette in risalto il ruolo di singoli personaggi rispetto a quello dei partiti. Si è verificata un’enorme crescita delle ONG e interessi molto specifici hanno spesso una presenza transnazionale. Inoltre, i partiti politici hanno problemi peculiari nel contesto dei regimi presidenziali. In un sistema parlamentare i partiti politici sono naturalmente decisivi. In un regime presidenziale la loro vita è più difficile, tanto che quei regimi vengono detti di “legittimità duale”. I legislatori eletti rappresentano una fonte di legittimità, ma il presidente ha a sua volta una propria fonte di legittimità, con il risultato che ci può essere disaccordo e i presidenti possono contrapporsi alle assemblee legislative e alle amministrazioni in carica.
I sistemi presidenziali hanno anche altri difetti, come quando la politica ruota eccessivamente intorno alla personalità, al carattere e alle peculiarità del presidente. Fin troppo spesso si sono viste cose del genere negli Stati Uniti, dove pure, come ho detto, i partiti si sono assai indeboliti. Lo stesso è accaduto in America Latina, dove la politica è sempre più una questione di celebrità e di spettacolarizzazione televisiva, e sempre meno valutazione delle scelte politiche serie a disposizione degli elettori.
Il presidenzialismo è forte in America Latina e i partiti sono deboli. In America Latina si è abusato del presidenzialismo: in questo sistema c’è la costante tentazione di agire attraverso l’esecutivo anziché lavorare con le assemblee legislative. Nella storia recente, molti presidenti latinoamericani hanno indebolito la propria autorità e la legittimità dell’intero sistema politico col tentativo di modificare la costituzione per prolungare la propria permanenza in carica. È il caso del presidente Fujimori in Perù e del presidente Ménem in Argentina.
Se dobbiamo avere un regime presidenziale, abbiamo bisogno di presidenti forti e di partiti forti, ma soprattutto occorrono leggi provenienti dai legislatori, non emanate per decreto dell’esecutivo o, come negli Stati Uniti, formate all’interno del sistema giudiziario. Credo, dunque, che i partiti abbiano un ruolo importante. Se i partiti e le istituzioni non possono interpretare correttamente il proprio ruolo, il processo decisionale democratico sarà impoverito, con la conseguenza di un deficit di legittimazione e, infine, di una mancanza di fiducia nelle stesse istituzioni politiche.

Solidarietà famigliare e solidarietà sociale

Vengo ora alla questione del ruolo della fiducia e del capitale sociale nella politica moderna. Condivido in generale l’opinione positiva di Robert Putnam, anche se dissento in parte da lui per quanto riguarda la definizione di capitale sociale. Direi che il capitale sociale è un insieme di valori o di norme informali condivise, che permettono di cooperare nelle situazioni più diverse e sono importanti tanto per l’economia che per la politica. Sono pochissime le attività economiche che si possono intraprendere da soli. La gestione di un’impresa familiare, di un ristorante o di una lavanderia, per non parlare della fabbricazione di semiconduttori o di automobili, sono tutte attività sociali, che richiedono la cooperazione di altre persone. Se una società gode di un buon capitale sociale, se le persone hanno fiducia le une nelle altre, se si condividono norme e valori che favoriscono la reciprocità, l’onestà, l’adempimento degli impegni, allora la società risparmia quelli che gli economisti chiamano “i costi di transazione”, l’economia si libera dall’intralcio dei lunghi contratti, delle denunce, dei processi e di tutti gli altri costi che esistono nelle società in cui la gente non ha fiducia.
Naturalmente, il capitale sociale è importante anche nella vita pubblica. Questa fu la grande intuizione di Alexis de Tocqueville quando, visitando gli Stati Uniti nel 1830, disse che uno dei fondamenti della democrazia statunitense era la capacità di formare associazioni volontarie a tutti i livelli: scuole, ospedali, volontariato, compresi, aggiungo io, i partiti politici che partecipavano alla vita pubblica e permettevano alla gente di lavorare insieme per scopi comuni.
Né nella sfera economica, né in quella politica si può dare per scontato il problema del capitale sociale. Molti paesi nel mondo soffrono della mancanza di fiducia. In America Latina esiste uno specifico problema di fiducia, che si manifesta in molti paesi ed è evidente anche in Messico. Il problema è che la fiducia e il capitale sociale tendono a esistere soltanto nelle famiglie e nei gruppi di amici più ristretti, in un insieme relativamente limitato di relazioni personali. Non si tratta di un fenomeno limitato all’America Latina. La Cina funziona in gran parte allo stesso modo, e così molte altre parti del mondo. Uno dei problemi che ne derivano è che le famiglie sono molto forti, diventano fonte di grande soddisfazione sociale e funzionano come reti di sicurezza, come un’importante forma di solidarietà. D’altra parte, è difficile dar vita ad associazioni, società, amicizie, affari e imprese fuori da questo insieme relativamente ristretto di relazioni. La fiducia tra estranei è piuttosto limitata. E questo comporta molteplici conseguenze economiche, per esempio: le imprese tendono a conservare una gestione familiare anziché trasformarsi in moderne società amministrate professionalmente. Nell’ambito politico, questi circoli ristretti conducono alla corruzione, al clientelismo e a un settore pubblico in cui la gente sa di rubare a favore della propria famiglia, poiché la morale che ne scaturisce antepone gli amici, la famiglia e le relazioni personali al più astratto interesse di servire il bene comune.
Questi problemi esistono praticamente in tutti i paesi. Gli Stati Uniti non ne sono esenti, però ci sono paesi in cui la mancanza di fiducia nelle istituzioni è molto grave. Il problema al quale bisogna dedicare una profonda riflessione, credo, è come costruire un’atmosfera sociale di maggiore fiducia. Non è solo una questione formale di leggi, ma anche una questione di valori condivisi. Una soluzione consiste nell’effettivo funzionamento delle istituzioni, il che rinvia all’agenda duale che ho menzionato prima: l’ideale sarebbe uno Stato piccolo nel suo ambito d’azione, ma forte nella sua capacità di applicare lo Stato di diritto e nel creare le leggi necessarie.
Gli Stati molto grandi tendono a produrre sfiducia perché organizzano tutto per i cittadini e limitano la loro capacità di lavorare insieme. È il caso della Francia o della Spagna, dove lo Stato è diventato troppo grande e molto centralizzato. Ma la sfiducia, all’opposto, può essere anche il risultato di Stati troppo deboli. Una spiegazione dell’esistenza della mafia in Sicilia è che lo Stato italiano non promuove né difende adeguatamente i diritti di proprietà. È possibile considerare la mafia, in un certo senso, un tutore privato dei diritti di proprietà, in una situazione in cui lo Stato non ha potuto assolvere a questo compito fondamentale.

Le istituzioni e i valori

Amministrare bene lo Stato e le sue istituzioni è importante, però la forza del capitale sociale riguarda di fatto i valori e la cultura. Non c’è nulla che si possa progettare e ottenere solo con una costituzione corretta, con un sistema elettorale corretto o con un sistema di partiti corretto. Il capitale sociale scaturisce in realtà dal cuore della gente e riguarda i suoi valori informali. Può modellarsi attraverso l’educazione, la leadership, le lotte comuni, le crisi, le azioni condivise a livello nazionale. Sono tutte fonti di fiducia e di valori comuni. Non è solo una questione politica, non è solo una questione di eleggere istituzioni corrette, è anche una questione di valori. Se chi sta più in alto nella gerarchia del sistema politico non è capace di agire con onestà e competenza, se non condivide i valori o non riconosce la necessità del servizio pubblico, non riuscirà a proporre accordi istituzionali che possano risolvere i problemi di corruzione endemica, la mancanza di responsabilizzazione o la scarsa governabilità.
Occorrono dunque entrambe le cose, istituzioni e valori, per creare un sistema politico moderno e democratico, che promuova la crescita economica e al tempo stesso sia considerato legittimo e serva come fonte di partecipazione democratica.

Traduzione di Alessandra Fagioli

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